济邦观点 关于片区开发类PPP项目实践应用中的思考与建议

作者:admin

2018-07-11 00:16

  “如果说PPP是基建价值链上游的’皇冠’,那么园区PPP无疑是’皇冠上的明珠’ ”,非常精彩的总结,笔者深以为然!本文所指的片区开发类PPP项目是指政府与社会资本就政府指定区域开展整体合作,从合作事项上主要包括合作区域的规划咨询、土地整理、基础设施和公共设施建设和运营及产业发展服务等内容,从合作形态上包括硬件“城”的开发建设和软件“市”的产业导入(因此带动的区域内人口以及税收增加等),片区开发类PPP项目在财政部PPP综合信息平台中行业分类中属于“城镇综合开发”,“城镇综合开发”类项目包括园区开发、城镇化建设、特色小镇、文化场馆、科技服务、绿化公园等以产业导入和产业发展服务为导向的项目,其中既有本文所指的片区开发类项目(如园区开发、特色小镇等),也有偏重于公基建设施综合打包类项目(如城镇化建设),还有主体鲜明的单体类项目(如文化场馆、绿化公园等),虽同为“城镇综合开发”类项目,但项目构成不同决定了其在PPP模式上的适用性上不尽相同,甚至可以说差别很大,本文具体分析片区开发类项目采用PPP 模式在实践应用时笔者的几点思考和建议,并非能完全体现,只就目前想到的问题做一些总结,后续可继续总结。

  谈到片区开发类项目,大家首先想到的大多是某幸福产业新城模式,笔者也实操过几例类似项目案例,但为了避免读者认为笔者的困惑是因某种特定模式产生的,在此首先列举几例不同社会资本运作的片区开发类PPP项目,总结其共性,然后再提出问题。

  为了改善汕头南北两岸的发展平衡,汕头市希望建设连接南北两岸的汕头海湾隧道,并在此基础上打造总规划面积为168平方公里的滨海新城,预计开发周期为25年,总投资500亿元,采取分片区滚动开发的模式,首期开发区域占地12.4平方公里,总投资120亿元,开发周期为7年。2010年,汕头市引入中信集团进行开发合作。

  在交易结构设置上,汕头市政府授权濠江区政府设立隧道项目公司,并赋予该企业进行统征地以及开发和建设隧道工程的权利,随后由中信滨海新城项目公司(中信地产控股51%)向隧道公司增资实现控股。

  在合作内容方面,主要包括制定区域规划(获得政府认可后方可实施)、土地一级开发整理以及海湾隧道、市政道路等基础设施的建设,并提供学校、医院、公园、博物馆、展览馆等城市公共服务设施,同时还将协助当地政府招商引资。

  在回报机制方面,双方商定4580亩统征地的土地出让金(扣除开发成本后)将优先用于支付统征地土地一级开发成本和过海隧道项目建设投资,如仍有不足,将通过向外地车辆收费、年票、收取隧道运营配套费及政府补贴弥补建设成本。在此基础上,项目土地出让收益扣除项目成本、政府提留的基本税费费后的溢价部分,双方将按约定比例分成。

  本项目位于西安市未央区,合作区域总面积约12平方公里,是西安市近年来唯一拟成片开发的区域,区域内城中村、建材市场与企业厂区穿插分布,基础设施配套较为落后。2015年,西安市未央区人民政府授权西安汉长安城国家打一只保护特区管理委员会作为实施机构,发起实施西安市未央区徐家湾地区综合改造项目。该项目总投资167.22亿元,项目期限为16年,其中建设期5年。

  在交易结构设置上,本项目由未央区人民政府授权政府方出资代表与中选社会资本按10%:90%的股权比例出资设立PPP项目公司(SPV),由项目公司负责该项目的实施。

  在合作内容方面,主要包括:项目地块范围内的房屋征收、征地及安置房建设;纳入土地以及开发委托范围的大市政、公共建设及基础设施建设;空间规划、建筑设计等规划设计工作;产业规划、招商引资等产业运营服务。

  在回报机制方面,项目收益采用“成本+合理回报(绩效奖励)”的模式,政府通过项目整理地块出让金收入、地方税收收入、债券资金等渠道筹集资金,根据PPP合同约定向项目公司承担政府付费义务。

  2002年,经固安县人大常委会批准,固安县政府与华夏幸福600340股吧)达成协议共同开发建设固安工业园区。经过十多年的发展,固安工业园区经济实力不断壮大,成为河北省发展速度最快的省级开发区,目前已发展形成五大主导产业、九大产业集群,截止2015年止,园区入驻企业超过550家,累计投资额超过700亿元。

  在合作内容方面,华夏模式为区域提供五项主要服务:规划咨询服务、土地整理服务、基础设施和公共设施建设服务、基础设施和公共设施运营服务以及产业发展服务。

  在回报机制方面,规划咨询、土地整理、基础设施和公共设施建设及运营基本采用“成本+合理回报”,产业发展服务费为当年落地投资额的一定比例,而政府付费的资金来源是合作区域内新产生收入的地方留存部分的约定比例,新产生收入主要包括税收收入、政府性基金收入及专项收入、专项基金等。

  片区开发类项目按照一座新城或者一片区域发展的规律,大都都会产生规划咨询服务、土地整理服务(主要内容为土地一级开发)、基础设施和公共设施的建设与运营服务以及产业导入服务等需求,只是每家社会资本根据自身的优势及利润点在合作事项上寻求的重点有所不同:具有工程类相关资质的企业主要看中片区内的基础设施和公共设施项目的设计及建设工作,一方面通过PPP模式扩大传统业务版图,发挥传统业务优势,另一方面片区开发类项目体量大、投资额高,其规模效应远超单体项目,但该类社会资本在产业导入方面仍处于探索阶段,也未形成固定的产业服务获利模式;而无工程类相关资质但有产业导入优势的企业则无法获取工程利润,但在产业招商方面的资源和渠道颇为丰富,更愿意通过“主导”区域内产业发展服务为企业获取相对可观的利润。

  合作内容的大体相同主要源于新片区发展的客观需求,但细节上的差别带来的发展导向是不同的,作为地方政府,肯定希望新片区最终能实现“软硬皆施”、“内外兼修”,只是如何达成这一目标,因各地实际情况有差异,地方政府应根据合作区域的规划、定位及本地优势来确定选择具备何种禀赋社会资本,或形成强强联合,或形成优势互补,所谓1+1

  片区开发类项目不同于单体项目,片区开发类项目是多个单体项目的有机结合,其合作面积少则几平方公里,多则几十甚至上百平方公里,因此很难要求社会资本的在合作区域内采用全线出击、全面开花的开发模式,因为相比单体类项目,片区开发类项目开发周期长、合作期限长且耗资巨大,即便资金实力再强的社会资本,也会在区域投入和产出之间寻求平衡,避免过多的垫付资金,尤其是在地价尤为敏感的当今,如何实现区域价值最大化,不仅是社会资本的需求,更是地方政府的需求,因此,采用一种有策略的、通过滚动开发不断提升区域价值的模式是片区开发类项目的必然选择,事实上,除了采用PPP模式,很多地方政府对城市周边新区域的自主开发也都采用滚动开发的模式,为什么笔者一直在强调片区类项目滚动开发的模式呢,因为滚动开发的模式决定了片区类PPP项目的付费结算机制不同于单体类PPP项目,单体类项目的费用结算基本是在运营期内平滑支付,而片区开发类项目的费用结算基本为滚动结算,所谓滚动结算,因为片区开发类项目的政府付费(或是可行性缺口补助)来源基本为区域内新产生的地方留存的财政收入(政府性基金收入、税收收入等),随着开发的推进,双方约定的付费的资金来源逐步形成,考虑到片区开发类项目耗资巨大,为了缓解社会资本资金压力、提高资金使用效率、加快片区开发进度,政府会逐步的对社会资本已投入的费用按约定进行结算支付,至于在什么样的条件下如何结算支付,那是实操中的商务细节,可另行文研究,本文重点想表明片区开发类项目采用的滚动结算这一普遍现象。

  也正是因为滚动开发、滚动结算这一特点,导致了片区类PPP项目在执行现有政策时难免有些“格格难入”,下文详述。

  片区开发类项目投资巨大,其中重头投资主要为土地整理费用及基础设施和公共设施的建设费用,根据《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号)第八条:“对于政府性基金预算,可在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持PPP项目。” 该条款的出台,根据土地出让收入的使用规定,土地整理中的征地拆迁和安置补偿费用及城市基础设施建设费用都可以通过政府性基金支出,尤其对于片区开发类PPP项目而言,好比打通了任督二脉,确保片区开发类PPP项目能够得以持续推进。

  若未来主管部门考虑在PPP项目的财政承受能力评价体系中对政府性基金也会设置支出比例限制,那么恳请一定要充分考虑 “大块头”片区开发类项目的特殊情况。

  对于新建项目采用PPP模式进行运作,财政部及发改委都有政策要求夯实前期工作,前期工作中重要的工作之一便是应完成新建项目的可研编制及立项批复工作,其中的基础数据作为项目PPP项目实施方案及物有所值评价和财政承受能力评价的编制的依据,对于单体类项目而言,由于需求容易界定,其可行性研究报告作基本能反映项目的建设内容及总体规模,可研编制及立项批复工作具有实际的指导意义。

  而对于片区开发类项目而言,仅从片区建设的角度来看,它是由多个单体项目的有机组合而成,由于该类项目开发面积大,开发周期长,在后期实施过程中受多方面因素影响,如规划调整、指标受限或者单体项目的审批未通过等,因此即便在前期已纳入了当地土地利用总体规划及城乡总体规划,其后期建设内容及投资规模发生变更的几率仍比较高,而且片区内每个单体建设项目,都要按政策要求履行完整的建设程序(包括立项工作),因此,片区开发类项目的总体可行性研究报告的编制,可能仅能反映片区内意向性的投资规模和建设内容,尤其是合作面积愈大,其不确定性可能愈高。当然,笔者并非想否认片区开发类项目可行性研究报告的编制的必要性,只是相对于单体项目而言,它的实际意义应是需要灵活采纳的。

  首先必须要声明,PPP模式下的项目推进,必须要开展财政承受能力评价论证工作,国家推进PPP模式,意在改变过去过于依赖政府举债的方式开展城市基础设施建设的局面、有效缓解地方政府债务的快速隐性的增长,而通过对地方财政承受能力进行评价论证,确保在推进地方建设的同时,遏制住地方政府灵魂之中裹挟的“基建狂魔”的投资冲动,控制债务风险,保持大局稳定。因此,笔者以为,在推进PPP模式的同时理性设限,是非常必要有效的举措。

  现有的财政承受能力评价体系是统一的,笔者这里所说的“统一”,是指针对任何地方以及任何PPP项目的支出都适用同样的标准,一是“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”(财金[2015]21号);二是“对于政府性基金预算,可在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持PPP项目。”(财金[2016]90号),上述两条基本确定了地方财政用于PPP项目中政府付费或者缺口补助的财政资金支出的上限。相对于单体类项目,片区开发类项目适用上述原则貌似有点“捉襟见肘”,试想一下,打造一座新城与建设一条市政道路,二者非同等量级项目,体量相差甚远,因此对于片区开发类项目而言,能依法从政府性基金支出的自不必说(但如果政府性基金设置比例限制,受影响最大的恐是片区开发类PPP项目),应纳入一般公共预算支出的费用若都纳入10%的支出范畴,由于天生的大体量,即便不占满10%,也势必会对本级政府其他PPP项目运作形成较大影响,因此,笔者也一直在考虑,是否有可能对片区开发类项目采用不同的财政承受能力评价体系?

  在实操中,有社会资本采用合作期限内以合作区域内的新增的政府性基金收入及税收收入的地方留存部分(再另设比例)为上限作为该片区社会资本投入及回报的资金来源,不新增政府债务,具有一定的积极意义,但由于片区开发项目体系庞杂,其操作细节需要在合法合规前提下展开研究,另外,一旦片区开发类项目采用不同的财政承受能力评价体系,那么又如何界定“片区开发类项目”呢?且行且寻真理吧,笔者相信,随着PPP模式坚定不移的推行,政策制定者也会及时发现问题并解决问题,PPP政策会越来越适用,越来越规范!

  前面笔者论述过,片区开发类项目由于其开发面积大、开发周期长、耗资巨大等特点决定了其采用滚动开发的模式和滚动结算的支付体系,这也导致其不能像单体类项目明确分离建设期和运营期,可用性费用可以在运营期内连续平滑支付,因为片区开发类项目其每年的建设投资计划、土地出让计划以及产业开发进度是根据实际情况制定并随时动态调整,因此,我们无法硬性要求其能像单体项目那样根据政策要求:“政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付”(财办金〔2017〕92号),但若双方约定项目资金回报来源以合作区域内新增财政收入地方留存部分为上限,亦不会出现“导致某一时期内财政支出压力激增的”的情况(财办金〔2017〕92号),相反,若是双方约定的资金来源已有资金产生,硬性为了“平滑”支付而向后拖延支付,反而有可能增加政府的支付成本,资金也不能得到高效使用。

  笔者作为PPP咨询行业的从业者,近年来明显感觉到片区开发类PPP项目的市场关注度明显提升,各地的需求也不断增加,经历过多个片区开发类PPP项目的运作,笔者提出以下建议供相关部门参考:

  沿袭多年招商工作的惯性思维,很多地方政府或相关部门都会以“占地大”、“投资高”来评判引入项目优良,以此类推,片区开发类PPP项目亦是合作面积愈大愈好,投资规模愈高愈好,事实上,由于片区开发类PPP项目合作期限都比较长,因此合作面积愈大,后续引发变动的因素便愈多,风险便愈高,甚至还有可能给后届政府的发展布局造成被动,增加了项目违约风险;而投资规模愈高,前文论述了,只能说是意向性的,项目开发周期长,只有最终投资落地才能体现出真实的投资规模,且项目投资过高,并不利于项目通过财政承受能力的论证评价,所以,“山不在高,有仙则名。水不在深,有龙则灵。”而项目规模不在“大”,适度就行,因此,充分论证区域的规划情况、开发周期以及投入产出需求,合理确定项目规模,有利于项目后续推进,降低风险。

  笔者所指的前期工作,主要包括“人”和“事”两方面工作,一是政府方为项目运作已建立了的相匹配的工作机制,明确了多部门的联合工作小组,任何PPP项目都不是某单个部门的PPP项目,尤其是片区开发类项目,无论是在项目的准备阶段还是执行阶段,都需要多个部门进行联合履约、联合监管,虽各行其是却是多力合一确保项目执行;二是基本确定项目规划等前期资料,合作区域应已纳入地方的土地利用总体规划和城乡总体规划(最好已审批),否则会影响对项目的投入需求和产出价值的判断,增加未来合作的不确定性,且合作区域的整体设计能有较为清晰地规划,并经过政府方的论证和认可,为项目可行性研究报告的编制奠定基础,项目的主要经济指标基本清晰,为项目实施方案和物有所值报告及财政承受能力报告的编制提供依据。

  在项目的实际运作中,往往因为进度推进而忽视前期工作的实施,事实证明,前期工作就好比一座大厦的奠基工程,奠基扎实,后续工作各方更易达成一致,有利于项目推进;奠基不稳,后续工作磕磕绊绊,项目边界不清,各方更易扯皮,反而需要花更多的时间来弥补前期工作,PPP项目的运作周期一般为10年—30年,因此,笔者以为不必过于胶着于眼前进度,而应着眼于长远利益,进度服从于质量,首先应夯实前期工作,打牢项目运作基础。

  正因为片区开发类项目体系构建的庞杂,因此需要很多细节性的条款进行支撑,相比单体类PPP项目边界条件的清晰明了,其很多商务条件是隐性的,比如针对片区开发类项目一般采用滚动结算的支付体系,但如何滚动,结算机制如何设定?比如针对合作区域内已有或在建的存量资产,双方应如何处置?比如面对愈来愈紧张的建设用地指标,如何既能满足政府对合作区域的基公建设施开发进度要求又能兼顾到社会资本对住宅及商业性用地的出让需求?比如双方如何约定土地开发次序实现区域价值最大化等等问题,正因为片区开发类项目的“大”,政府方反而容易忽视了对细节的追究,“魔鬼在细节”,通过对系列细节的博弈,才能争取对政府最有利的合作条件。

  笔者以为,片区开发类项目交由社会资本运作,其物有所值的根本目标为“品质和效率”,品质既包括城市建设品质也包括产业导入品质,城市建设品质包括科学的规划、完善的配套等指标,产业导入品质包括导入产业落地规模、税收水平、产业集聚能力及科研创新能力等指标;效率亦是既包括城市建设效率及产业导入效率,城市建设效率主要从建设进度、投资落地规模及单体项目落地要求等方面考虑,而产业导入效率主要从产业用地开发进度及重点导入产业项目的时间要求进行设置,总体而言,片区开发类项目的绩效体系比较复杂,除了进行综合性的指标考核外,一般还需设立单项指标考核体系。

  绩效考核指标的设立可以根据各地的需求灵活定制,它可以说是片区开发类PPP项目的灵魂——资源宝贵,如何更科学更高效的开发使用资源,是地方政府及其咨询机构在运作该类项目首先应考虑的问题。绩效考核体系的设计工作必须以政府为主导,好的绩效考核体系既有惩又有奖,既对立又统一,既难实现又能实现,因此,虽然各地的片区开发类项目的特点有所不同,但通过建立绩效考核体系打造“内外兼修”的新片区应该是各地共同的目标!

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